中国财政在中国改革发展中一直起着重要支柱作用，但由于政府行为的复杂性和财政数据的可得性等原因，不少财政行为的巨大价值处于隐而不显状态，也正因为如此，中国财政激发大量学者探究的兴趣。2021年2月27日，在中国人民大学财税研究所（IPFT）主办的“财政与国家治理”高端云讲堂系列讲座第18期的报告中，我院吕炜教授提出“包容性财政体制”概念，从非税收入角度阐释中央与地方激励相容与经济增长的关系，对财政制度运行逻辑进行了合理阐释。本期报告主题为《理解中国改革：一种财政的视角》，以下是吕炜教授的讲座实录。
吕炜教授
吕炜教授的讲座就财政学的研究以及财政和中国四十多年改革过程中的重要事实进行梳理和联结，以财政学的视角观察改革中的关键事实。报告共分为五部分，第一部分思考了在中国改革长期的过程中，最重要的逻辑是什么？财政能否作为一个视角来观察和理解中国特殊的改革过程？第二部分梳理了财政在改革中的重要贡献；第三部分以财政看改革的可行性与既有理论的局限；第四部分提出了一种理论尝试，即中国的包容性财政体制；最后一部分展望了新时代财政理论的研究向与可能贡献。
首先，吕炜教授指出中国改革开放的主要线索是坚持社会主义市场经济改革方向，在社会主义制度的条件下，建立市场经济体制，用更有效率的经济运行体制带来更大的经济和财富增长，使社会主义制度的优越性得到充分体现。在改革过程中，最重要的逻辑是资源配置方式从政府向市场转换，作为资源配置手段的财政既是改革的对象和突破口，又是推进改革的重要手段。因此，财政有可能成为观察改革实践过程的一个重要视角。
在第二部分，吕炜教授首先从三个方面梳理了财政在改革中发挥的作用：政府和市场间资源配置方式的转换、政府间的分权和激励相容以及保障前两项工作的平稳、有效率、可持续，并按照以上三个方面回顾了财政改革走过的四个阶段。阶段一，1978年-1994年分税制改革前，以财政包干制、分灶吃饭为主，该阶段最核心的是通过行政性的分权来启动和推进市场化，对地方政府和企业放权让利，在这个阶段市场化的过程在形成，但市场机制没有形成，市场配置资源的效率和秩序没有形成，经常用以税代价的这种相对行政性的方式进行调控。阶段二，1994年分税制改革后，按照市场经济的要求进行了经济性分权，从“财”和“政”的角度看，改革重点在“财”上，即税收制度和收入的分配体制上，目的是要形成一个统一的市场环境，为市场经济体制的建立做基础性的建设。同时，由于财力的调整，保证了中央对地方的调控能力、影响力，以及对市场宏观的影响和干预能力。阶段三，1998年以后，公共财政成为建设和改革的目标，按照市场经济的要求完善财政支出的功能，加强支出管理，如国库集中支付、政府采购、收支两条线等，还探索了政府间财政级次的扁平化管理。阶段四，十八届三中全会以来进行的一系列改革，包括增值税的扩围、个人所得税的改革等，典型特征是明确提出了事权和支出责任划分的改革，在“财政”两字上开始真正重视“政”。在改革的过程中，出现了各种阶段性成本，包括新旧制度转换当中的制度转轨成本、因为改革次序和发展战略导致的结构性成本，以及特殊发展阶段被累积和隐藏的跨期成本，财政作为成本的最终承担者，需要调和利益矛盾、减小改革阻力、创造改革空间和条件。关于财政分权和经济增长关系的研究是经济学界和财政学界关注最多的，学者们对于中国1978年以来的财政分权化对地方带来的激励，以及地方由此去推动和实现的经济增长是有共识的，目前的分歧主要在两个方面：分权的测度和分权的性质，关于这些分歧的探讨可能都跟中国改革过程的特殊性有关系。
接着，吕教授从财政视角审视了中国改革的特殊性，发现在整个改革过程中，财政所具有的三个特征：第一，中国财政总是处于变革之中，甚至已经定好的体制在执行当中，中央和地方还会博弈，不断调整；第二，财政职能存在越位与缺位，而且财政职能的变动和不确定跟改革演进阶段密切相关，要放在一个动态的过程和特定的阶段去认识、分析和评价财政职能的越位和缺位；第三，在整个过程中，地方政府的不规范财政收入行为是大量存在的，而且不规范行为在不同阶段也有不同阶段的呈现，往往是一个阶段的不规范又变成下一个阶段的规范。吕教授对第二部分做了归结，即以过程的观点认识改革、审视财政时，能够建立起改革过程和财政之间的关系，按照这样一种梳理，财政可以作为考察改革过程非常重要的一条线索和视角。
在第三部分，吕教授提出财政分析是解释中国经济改革成功的独特理论方法，原因主要有：第一，财政作为一种历史分析，可以明显看到体制转换过渡阶段的历史特征，第二，可以看到这个过程中正式制度和非正式制度的演进，解释阶段性改革措施，第三，财政本身是国家治理的一个重要内容和手段，从财政的角度去分析政策时，可以深刻理解改革的目的和方向。财政作为国家治理的工具，能够比较好地反映国家制度的要求和阶段性演进的特征，即国家和市场经济这样一种特殊结合的实践过程。在此基础上，吕教授回顾了国家分配论、社会共同需要论、公共财政论和十八届三中全会以来的财政理论探索这四方面主要的财政理论，认为已有理论研究还在探索中，没有达成共识，接下来的工作应该基于中国改革的众多特征事实做更深入的分析和梳理，去寻找能够在这个纵向过程当中始终具有解释力的东西，而不仅仅只是在某一个阶段针对某一个特征的解释。
吕教授在第四部分提出了包容性财政体制的概念，将改革过程中所有的财政活动都考虑进去，来评价中国的财政和改革之间的关系。在中国整个改革过程中，央地关系始终是一个非常重要的关系，在计划体制下，只存在中央和国企的关系，地方作为中央授权的一个执行机构，在一定程度上是虚化的。改革后，发生了两个变化，一是地方政府由虚转实，有了相对独立的财政自主权；二是市场机制从无到有，成为一个新的越来越重要的资源配置方式。在这个过程中，中央是改革的设计者和推进者，地方是市场化过程的践行者。那么中央在对地方赋权、对市场主体赋权，以及中央与地方、地方与市场在这个过程中形成的特殊关系，为什么能够持续带来市场化的推进和经济增长呢？非规范性收入可能是一个重要的方面。在阶段一包干制下，虽然财政收入从形式上没有增长，但通过企业留利、偿付于企业的方式，将相当一部分财政性的收入留在企业和预算外，地方政府正好利用这些收入去自主推动和发展经济，在这个阶段可以更多地看到地方和国有企业、和乡镇企业利益上的紧密联系。在阶段二分税制改革后，行政事业性收费在短期内出现迅速增长，更重要的是土地财政的出现和泛滥，土地转让所带来的收入成为非常重要的一种收入，具有相当的自主性，也不用纳入预算制度进行管理，因此在1994年以后经济又经历了一波迅速增长，在这个阶段基础设施迅速大面积改善，为投资环境的建设和招商引资创造了非常好的契机。在阶段三2008年金融危机后，非规范性收入更多的是通过财政和政府担保所形成的政府性融资，同时在一定程度上与土地财政相结合，成为土地金融，进一步放大地方自主性收入的获取。通过梳理可以发现，在规范性的财政制度和预算制度之外的财政活动，在不同阶段始终存在于政府间的财政关系当中，而且在地方经济增长和经济社会发展中发挥着很重要的作用。因此，传统的财政分权理论与我们国家的财政分权实践是有偏差的，非规范性收入和地方经济增长之间有着密切的关系。而且，在应对不确定性的特殊改革过程中，制度弹性更多地是通过非规范性的预算制度安排实现的，如果没有弹性，总是摩擦、碰撞，那么制度是没有办法运行的。
基于上述分析，吕教授提出了包容性的财政体制，将财政和改革在已有研究中没有被认识到的活动和制度安排纳入进来，以便能够更清晰、全面地观察中国改革过程当中的财政制度安排和财政活动，全面认识改革过程中的财政制度特征。同时，这种包容性财政体制的分析框架能够更好地观察到央地关系、中央和地方之间博弈的内容，以及博弈的动态性。吕教授进一步阐释了包容性财政体制的制度根源，在于事权和支出责任的不匹配，导致政府的事权无法在规范的预算制度之内进行安排，只好通过预算制度外的手段来实现。还有一个更重要的原因是政府事权是政治上的高阶设计，事权的设置在某种程度上决定了财政的安排，财政作为国家治理的工具，要服从国家治理的结构，治理结构决定了财政要承担的职责，如果这些职责在规范制度内无法完成，就要通过规范制度之外的临时性、过渡性的安排来保证和实现。
讲座的最后，吕炜教授对新时代财政理论研究方向进行了思考。他指出，目前国内外形势和局面都非常复杂，作为研究者，一方面要关注外界的变化，另一方面要更深刻地总结自己的过去。在未来财政学研究或中国经济改革发展的研究中，政治经济学是一个很值得挖掘的领域。
郭庆旺教授
主讲结束后，中国人民大学财政金融学院教授、人大财税研究所所长郭庆旺进行了总结。他认为，以财政作为一个视角来分析中国改革的成功经验是客观合理的。财税制度改革作为我国城市经济体制改革的突破口，在改革过程中，财政承担了转轨成本、结构成本、跨期成本，这三个成本概念在一定程度上涵盖了财政在整个改革过程中最重要的角色。过去，我们有时潜意识地以西方所谓的标准规范理论来看待中国的事实特征，这种逻辑顺序是有问题的，应该先刻画中国的现实，再看背后的逻辑。吕校长今天的讲座正是从中国波澜壮阔的改革过程中捕捉鲜明的特征事实，然后从财政视角总结改革成功的经验，提出包容性财政体制这一新的范畴，为我们科学认识我国财政体制变迁提供了一个理论基础。
在最后的问答环节，与会师生就土地财政的可持续性、地方事权和财力的匹配等问题展开了讨论。至此，“财政与国家治理”高端云讲堂第18期圆满结束。
